全国人大法律委员会

《中华人民共和国担保法(草案)》审议结果的报告

——1995年6月23日在第八届全国

人民代表大会常务委员会第十四次会议上

全国人大法律委员会副主任委员　项淳一

全国人民代表大会常务委员会：
　　八届全国人大常委会第十二次会议对《中华人民共和国担保法（草案）》进行了初步审议。会后，法制工作委员会将该草案印发有关部门并召开座谈会，征求了、农业部、林业部、国家教委、卫生部、财政部、对外贸易经济合作部和银行、担保、学校、公用企业、农场、农村承包经营户及法律专家的意见。法律委员会于6月8日、16日召开会议，根据全国人大常委会的审议意见和地方、部门、法律专家的意见，对草案进行了审议。法律委员会认为，为了促进资金融通和商品流通，保障债权的实现，发展社会主义市场经济，制定担保法是必要的，草案基本上是可行的。同时，提出以下修改意见：
　　一、草案第八条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准对特定事项作保证人的除外。”有的委员提出，国家机关的行政经费是用来履行职责的，国家机关不应当作保证人，建议将“但经国务院批准对特定事项作保证人的除外”一句删去。经征求有关部门意见，对外贸易经济合作部提出，他们代表我国政府与外国政府签订的双边贷款，在转贷给地方使用时，都要求地方政府向中央政府进行责任担保。现在实际上是这样做的。建议将上述规定修改为：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”（草案修改稿第八条）
　　二、草案第十条规定：“医院、学校等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人。”第三十八条第（四）项规定：“学校、医院、幼儿园等教育设施和公共福利设施”不得抵押。有的委员提出，现在校办工厂是学校多渠道筹资的一个重要方面。建议学校可以为校办工厂贷款作保证人。有的委员提出，应当考虑公立和私立学校、医院的不同性质，对能否作保证人分别作出规定。经征求国家教委、卫生部等有关部门的意见，他们认为，一旦用教育设施、医疗卫生设施来偿还债务，会影响学生上学和社会公众的医疗。学校、医院不宜为他人作保证人，学校、医院因本身（包括自办的不是法人的附属单位）发展需要贷款的，可以用非教育设施、非医疗卫生设施作抵押担保。因此，建议对草案第十条的规定不作修改。将草案第三十八条第（四）项修改为：“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施”不得抵押。（草案修改稿第三十七条第（二）项）。
　　三、草案第三十八条第（二）项规定：“农村和城市郊区的耕地、宅基地、自留地、自留山以及无地上定着物的集体所有的土地使用权不得抵押。”有的委员提出，现在国家允许“五荒”的土地使用权招标拍卖，允许转让，因此也应当允许抵押。农业部、国家土地管理局等有关部门也认为，允许荒山、荒地等的土地使用权抵押，有利于对荒山、荒地的开发。因此，建议将草案中“以及无地上定着物的土地使用权”一句删去。同时规定这类土地使用权在实现抵押权后，未经法定程序不得改变该土地的用途。（草案修改稿第五十五条第二款）
　　有些委员提出，对乡镇企业的土地使用权能否抵押也应予以明确。因此，建议增加规定：“乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押，以乡（镇）、村企业的厂房和其他地上定着物抵押的，其土地使用权一并抵押，在实现抵押权后，未经法定程序不得改变土地的用途。”（草案修改稿第三十七条第二款）
　　四、草案第四十二条规定：“抵押合同签订后，当事人应当办理抵押财产登记，抵押合同自登记之日起生效。”有的委员提出，为方便当事人抵押贷款，抵押合同不必一律都实行登记生效制度，对一些用动产抵押的，可以不登记，抵押合同自签订之日起生效。因此，建议将草案第四十二条修改为：“当事人以本法第四十二条规定的抵押财产的，应当办理抵押财产登记，抵押合同自登记之日起生效”（草案修改稿第四十一条）。这里讲的应当办理财产抵押登记的主要是不动产和企业的大型设备。同时，相应将草案第四十三条修改为：“办理抵押登记的部门如下：（一）以无地上定着物的土地的使用权抵押的，为核发土地使用权证书的土地管理部门；（二）以城市房地产抵押的，为县级以上地方人民政府规定的部门；（三）以林木抵押的，为县级以上林木主管部门；（四）以航空器、船舶、车辆抵押的，为运输工具的登记管理部门；（五）以企业的大型设备和其他动产抵押的，为财产所在地的工商行政管理部门”（草案修改稿第四十二条）。同时增加一条：“当事人以其他财产抵押的，可以不办理抵押财产登记，抵押合同自签订之日起生效。未经抵押财产登记的，不得对抗第三人。当事人自愿办理抵押财产登记的，登记部门为抵押人所在地的公证部门。”（草案修改稿第四十三条）
　　五、最高人民法院提出，同一财产向两个以上债权人抵押的，应当明确规定实现抵押权的顺序。因此，建议增加规定：“同一财产向两个以上债权人抵押的，拍卖、变卖抵押物所得的价款按照以下规定偿还债权：（一）抵押合同以登记生效的，按照抵押权登记的先后顺序分配；顺序相同的，按债权比例分配；（二）抵押合同自签订之日起生效的，按照合同生效时间的先后分配；顺序相同的，按债权比例分配。”（草案修改稿第五十四条）
　　六、有些专家提出，抵押权、质权属于物权，只要债权存在，抵押权、质权也应当同时存在，不应当规定抵押期限和质押期限。因此，建议将草案第四十条第（五）项“抵押的期限”、草案第六十三条第（五）项“质押的期限”删去。同时，增加规定：“抵押权与其担保的债权同时存在，债权消灭的，抵押权也消灭”（草案修改稿第五十二条）。“质权与其担保的债权同时存在，债权消灭的，质权也消灭。”（草案修改稿第七十四条）
　　七、草案第八十五条规定：“债权人与债务人应当在合同中约定，债权人留置财产后，债务人应当在不少于三个月的期限内履行债务。债务人逾期仍不履行的，债权人可以与债务人协议以留置物折价或者以拍卖、变卖该留置物所得的价款受偿。”有的部门和专家提出，为保证债权早日实现，三个月时间太长，应当缩短。还应当明确当事人在合同中没有约定的怎么办。因此，建议将草案第八十五条修改为：“债权人与债务人应当在合同中约定，债权人留置财产后，债务人应当在不少于两个月的期限内履行债务。债权人与债务人在合同中未约定的，债权人在留置债务人财产后，应当确定两个月以上的期限，通知债务人在该期限内履行债务。”（草案修改稿第八十八条第一款）
　　此外，还对草案作了一些文字修改。
　　草案修改稿已按上述意见作了修改，法律委员会建议全国人大常委会审议通过。
　　草案修改稿和以上意见是否妥当，请审议。